L'Acte 3 de la décentralisation ou la négation du fait rural

(Walfadjri du vendredi 4 juillet 2014, p. 10)

Les élections locales du 29 juin 2014 viennent de confirmer l’ancrage démocratique du Sénégal. Toutefois, la question de l’avenir juridique du monde rural, occulté par la Loi no 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités Locales (CGCL), appelée malencontreusement Acte 3 de la Décentralisation, n’a nullement constitué un enjeu majeur lors de ces locales. Ce texte qui est, pourtant, annoncé comme une révolution dans le management de l’administration locale n’en modifie nullement la gestion et de surcroit jette aux orties le patrimoine que constituent les communautés rurales en continuant de se référer malencontreusement à Loi no 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national qui n’a plus de substance.

Acte 3, 4 ou 5 de la Décentralisation ?

Tout d’abord, tous ceux qui suivent la politique de décentralisation au Sénégal depuis des années savent que le chiffre choisi 3 est inapproprié. L’histoire politique du Sénégal se confond avec celle de la décentralisation. L’expérience de la décentralisation est introduite pour la première fois le 10 août 1872 avec la création des communes de Saint-Louis et de Gorée. Les deux autres communes de plein exercice que sont Rufisque et Dakar seront créées respectivement en 1880 et 1887.

On ne peut pas, comme le rappelle l’exposé des motifs de la loi considérer la première réforme majeure post-coloniale comme celle de 1972. La réforme introduite par loi n° 72-25 du 19 avril 1972 relative aux communautés rurales a certes, permis l’extension de la décentralisation en milieu rural. Mais, le premier texte majeur est incontestablement la loi no 66-64 du 30 juin 1966 portant Code d’Administration Communale (CAC) dont les bases avaient été jetées depuis 1960 avec la mise en place du régime municipal à deux statuts et la création dès 1964 du régime municipal spécial qui sera d’abord mis en place dans la capitale nationale. La réforme de 1972 serait la seconde et la troisième est certainement celle introduite par la régionalisation avec les lois no 96-06 et 96-07 du 22 mars 1996.

Il était par conséquent plus logique de faire état de l’Acte 4 de la décentralisation ou même d’Acte 5 si on tient compte des lois n° 90-35 du 8 Octobre 1990 et 90-37 du 8 octobre 1990 qui ont supprimé le statut de commune spécial pour le reverser dans le droit commun et n° 90-37 du 8 octobre 1990 modifiant la loi n°72-25 du 19 Avril 1972 et qui ont transféré la gestion des Communautés Rurales du Sous-Préfet au Président du Conseil Rural qui devient, à l’instar du maire, ordonnateur du budget communautaire.

Paradoxalement, l’Acte 3 de la décentralisation qui prend comme point de départ la réforme de 1972 l’a entièrement démembrée.

Le refus de la spécificité du fait rural

Le second élément porte sur la communalisation intégrale qui ne fait que remettre en cause tout l’effort intellectuel des premiers dirigeants afin de trouver un régime de décentralisation adapté aux collectivités locales rurales. Le choix de l’expression communauté rurale n’est pas le fruit d’un hasard. Le fait d’avoir opté pour le terme de Communauté et non pour celui de Commune s’explique par référence à la société africaine où l’individu isolé ne correspond à aucune réalité sociale. L’individu ne peut s’affirmer qu’à travers la communauté où c’est le groupe qui détermine son statut social. En outre, le terme de commune est lié à l’idée d’agglomération urbaine. Quant au qualificatif rural, il permet à de telles entités d’entrer dans l’ordre juridique et de ne plus demeurer à l’état de fait. Ignorer au plan institutionnel, 55 % des 12 873 601 hts de la population est un choix peu judicieux. Ce n’est pas parce que la Région de Dakar a un taux d’urbanisme de 96% que la communalisation intégrale s’impose. Des régions comme Diourbel, Fatick et Kafrine n’ont pour le moment qu’un taux d’urbanisation de 16% chacune (ANSD, 2013).

L’introduction de la communauté rurale a créé des bouleversements importants en milieu rural. C’est à partir de 1972 que la décentralisation en milieu rural a été véritablement consacrée et que les compétences essentiellement agricoles furent octroyées aux organes ainsi créés. L’un des arrêts les plus importants rendus par la Cour suprême dans l’affaire Longin COLY du 2 janvier 1970 permet au juge de préciser que « Le Conseil rural est l’organe représentatif des intérêts des habitants en ce qui concerne l’utilisation du sol. Le fait que le conseil rural n’ait pas été constitué n’a pu entraîner une extension des compétences dudit Préfet ». Ce qui permet de sanctionner ce vice grave que constitue l’incompétence de l’autorité administrative déconcentrée. La communauté rurale est une collectivité locale pleine et entière et il ne doit y avoir aucun complexe à se référer à une telle expression fruit de l'imagination du génie sénégalais.

Les articles 81 et 304 du CGCL citent de manière désordonnée les compétences des collectivités locales urbaines et rurales, parmi lesquelles : les modalités d’exercice de tout droit d’usage pouvant s’exercer à l’intérieur du périmètre communal, sous réserve des exceptions prévues par la loi ; le plan général d’occupation des sols, l’affectation et la désaffectation des terres du domaine national ; la gestion des forêts de terroirs, la création et la gestion de bois communaux et d’aires protégées ou encore les opérations de reboisement. Certaines compétences sont essentiellement rurales et il était plus logique de les distinguer des compétences urbaines.

A titre, d’exemple, la loi n°055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant Code général des collectivités territoriales au Burkina Faso institue deux types de communes : les communes urbaines et les communes rurales naturellement. La distinction entre ces communes est faite en fonction du nombre d’habitants et des ressources. Dans ce cadre, des espaces de production destinés principalement à l'agriculture, à l'élevage, à la foresterie, à la pisciculture et plus généralement à toutes les activités liées à la vie rurale sont créés. Par ailleurs, une distinction est opérée entre les compétences appartenant aux communes de manière générale et celles spécifiques aux communes rurales.

En outre, l’Acte 3 de la Décentralisation renforce le crépuscule de la loi sur le domaine national que beaucoup de pays africains ont envié au Sénégal.

La loi sur le domaine national : un prétexte ?

Le CGCL réitère les compétences des collectivités locales dans le respect des principes et dispositions de la loi sur le domaine national (art. 293).

Mais, il est évident que l’évocation de cette loi constitue plus un decorum qu’un texte régissant aujourd’hui le foncier au Sénégal en raison des multiples agressions dont il a fait l’objet. La loi no 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national a été adoptée dans les premières années de l’indépendance. C’est seulement en 1972 que les communautés rurales deviennent des institutions administratives de base du monde rural, avec l’adoption de la loi n° 72-25 du 19 avril 1972. Auparavant, l’Etat avait procédé à la mise en place de sept communautés test dans les différentes régions, afin de préparer la décentralisation en milieu rural : il s’agit des communautés rurales de Thiénéba, de Boki-Diavé, de Méouane, de N’gayokhem, de Labgar, de Kouthiaba et de Médina. Mais, il faut attendre 1972 pour que la réforme soit mise en œuvre dans la région de Thiès et se terminer en 1982 dans la région du Sénégal-Oriental.

Quant à l’article 71 du CGCL, il précise que « la commune est une collectivité locale, personne morale de droit public. Elle regroupe les habitants du périmètre d’une même localité composé de quartiers et/ou de villages unis par une solidarité résultant du voisinage, désireux de traiter de leurs propres intérêts et capable de trouver les ressources nécessaires à une action qui leur soit particulière au sein de la communauté nationale et dans le sens des intérêts de la nation. Les quartiers et les villages constituent les cellules administratives de base dont le statut est déterminé par décret ». On a l’impression que les quartiers ne peuvent exister dans un village.

L’article 3 du décret n° 64-573, fixant les conditions d’application de la loi sur le domaine national, précise que le terroir est une unité économique efficiente dans la mesure où il doit permettre « (…) le fonctionnement correct d’une coopérative agricole répondant aux deux critères de rentabilité et de gestion optimale ». Le terroir est constitué par un ensemble homogène de terres nécessaires au développement des populations qui y sont implantées et correspond au territoire de la Communauté rurale. Trois critères cumulatifs sont retenus pour la détermination du terroir d’une communauté rurale : l’homogénéité sociologique, technique et économique. Le conseil rural exerce une compétence entière en matière de gestion des terres de la zone de terroirs en procédant à leurs affectations selon une procédure actuellement maîtrisée par les collectivités rurales après plusieurs années de mise en œuvre dans des villages appartenant au même terroir et unis par la solidarité de voisinage et la communauté d’intérêts. On a l’impression que même le terme de village n’a plus aucune consistance sociologique dans la réforme relative à la décentralisation.

Les articles 292 à 303 du Code général des collectivités locales ne font que confirmer l’amoindrissement des compétences des collectivités locales consacré paradoxalement dans un premier temps par la loi n° 96-07 portant transfert de compétences aux régions, communes et communautés rurales.

En effet, l’article 300 du CGCL dispose : « Les projets ou opérations initiés sur le domaine national par une personne physique, une collectivité locale où toute autre personne morale distincte de l’Etat, sont établis conformément aux dispositions de la loi sur le domaine national. Pour les projets et opérations qu’il initie sur le domaine national, l’Etat prend la décision après avis des conseils locaux concernés, sauf impératif de défense nationale ou d’ordre public. Cette décision est communiquée, pour information, aux conseils locaux concernés ». Cette procédure consultative permet certes au Conseil d’être associé à la décision finale, d’autant plus que son non respect constitue un vice de procédure que le juge peut censurer ; mais il faut reconnaître que ses prérogatives sont limitées dans cette situation. Il y a une différence entre le fait de participer à l’élaboration d’une décision et d’en être l’auteur. Le pouvoir du Conseil est seulement consultatif.

La loi sur le domaine national était basée sur la logique des communautés rurales. Si les communautés rurales disparaissent, la réforme attendue depuis l’adoption de la loi no 2004-16 du 4 juin 2004 portant Loi d’Orientation Agro-Sylvo-Pastorale (LOASP) n’en sera que plus aisée. En effet, ce texte a prévu un chapitre VI intitulé réforme foncière dont l’article 22 al. 1er dispose « la définition d’une politique foncière et la réforme de la loi sur le domaine national constituent des leviers indispensables pour le développement agro-sylvo-pastoral et pour la modernisation de l’agriculture ».

En définitive, l’acte « 3 » de la Décentralisation aurait gagné son pari, s’il avait pu aller au-delà des textes de 1996. Pour rappel, les textes relatifs à la régionalisation ont été adoptés à l’unanimité au parlement, car les concertations avaient duré plusieurs années. Transférer les compétences de la Région au département et consacrer la communalisation intégrale n’est pas un choix judicieux pour assurer le développement durable de nos collectivités locales. La décentralisation est un processus et il est important de prendre le temps nécessaire et de consulter tous les acteurs au lieu d’adopter une réforme aussi importante en procédure d’urgence.

Dr Moustapha Ngaido

Faculté des Sciences Juridiques et Politiques (FSJP)

Université Cheikh Anta Diop de Dakar (UCAD)