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17 Mai 2014
Point de vue sur les aspects environnementaux de l’Avant-Projet de Constitution de la Commission nationale de réforme des institutions (CNRI)
Suite à la seconde alternance politique et surtout générationnelle de mars 2012, le nouveau Président de la République, Macky Sall, reçoit le Pr Amadou Moctar Mbow le 28 novembre 2012 et lui demande à travers une Lettre de mission d’ «organiser une large concertation nationale sur les réformes à mettre en œuvre à court, moyen et long termes, pour doter le pays d’une armature institutionnelle moderne ». Le Pr Amadou Moctar Mbow est nommé président de la Commission nationale de réforme des institutions (CNRI) par le décret n°2013-682 en date du 17 mai 2013. La CNRI sera à son tour créée par le décret n°2013-730 du 28 mai 2013. Elle est chargée notamment de « formuler toutes propositions visant à améliorer le fonctionnement des institutions, à consolider la démocratie, à approfondir l’Etat de droit et à moderniser le régime politique ». Après plusieurs mois de travaux, la Commission a remis son rapport au Président de la république le 13 février 2014, ainsi qu’un Avant-Projet de Constitution comportant 154 articles et précédé d’un Préambule : http://cnri.sn/media/pdfs/1392807912.pdf (Consulté le 18 avril 2014).
La problématique du renforcement des libertés était clairement mentionnée parmi les axes de réflexion de la Commission. La question de la protection de l’environnement et des ressources foncières qui n’était pas citée expressément dans le mandat de la Commission a fait l’objet d’un traitement particulier. Ce qui doit être dû en grande partie à la personnalité des juristes imbus de valeurs sociales et environnementales qui était membres de la CNRI.
Dés le préambule, il est fait mention d’oeuvrer pour l’édification d’une société prospère, juste et solidaire qui a le souci de garantir une exploitation et une gestion transparente du patrimoine foncier et des autres ressources naturelles.
Concernant la souveraineté de l’Etat sur son patrimoine foncier et ses ressources naturelles, différentes dispositions y sont consacrées (art. 15 à 19). Une telle préoccupation trouve son origine dans le droit international dans le cadre de l’application du principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes mis en oeuvre notamment par la Résolution A 626(VII) du 21 décembre 1952 relative au droit d’exploiter librement les richesses et les ressources naturelles qui affirme que « le droit des peuples d’utiliser et d’exploiter librement leurs richesses et leurs ressources naturelles est inhérent à leur souveraineté et conforme aux buts et principes de la Charte des nations Unies », la Résolution 1803 (XVII) de l’AGNU du 14 novembre 1962 qui a dégagé le principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles et la Charte des droits et devoirs économiques des Etats du 12 décembre 1974 qui précise que « chaque Etat détient et exerce librement une souveraineté entière et permanente sur les ressources naturelles y compris le pouvoir et le droit de les utiliser et d’en disposer ».
La transparence dans la gestion des ressources naturelles et la nécessité pour l’Etat et les collectivités locales de préserver l’environnement sont rappelées dans le Projet de Constitution. D’ailleurs, les articles 304 et 305 de la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales déterminent les compétences du département et de la commune en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles en attendant l’adoption des décrets d’application de ladite loi.
Le Projet insiste sur la participation des populations aux prises de décisions en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles (art. 16 al. 3, 18 al. 1 ; 19). C’est peut être l’une des constitutions qui consacre des dispositions précises à cette question.
Même si le phénomène de l’accaparement des terres n’est pas pris en compte expressément, les auteurs du texte ont voulu jeter les bases d’une telle réglementation (art. 16 in fine). Les évènements liés au redéploiement des investisseurs depuis la crise financière mondiale de 2008 ayant développé largement un tel procédé en Afrique comme nous l’explique le site de la landMatrix (http://www.landmatrix.org/en/). L’accaparement des terres étant aussi à l’origine des drames sociaux et environnementaux. Même s’il faut regretter que dans le Projet, le niveau de validation des superficies octroyées fait intervenir uniquement les collectivités locales et le représentant de l’Etat. Les principes auraient pu être dégagés dans l'avant-Projet en laissant à la loi déterminer ses conditions de mise en oeuvre permettant notamment à la représentation nationale de déterminer les conditions d’octroi de superficies très importantes et faire intervenir le Président de la République dans certains cas en octroyant un exigeant un avis conforme des collectivités locales concernées. D’ailleurs, les Directives volontaires pour une gouvernance foncière de la FAO prévoient que des garanties soient apportées pour protéger les droits fonciers légitimes, les droits de l’homme, les moyens de subsistance, la sécurité alimentaire et l’environnement contre les risques que les transactions à grande échelle. Ainsi, « Ces garanties pourraient comprendre des plafonds sur les transactions foncières autorisées et une réglementation portant sur les transferts dépassant un certain seuil, ces transferts étant par exemple soumis à l’approbation du parlement »(&12.6).
La pêche aussi bien artisanale qu’industrielle est abordée dans la loi fondamentale (art. 17). L’arrêt rendu par la Cour d’Appel de Dakar, le 9 octobre 2013 dans l’affaire opposant l’Etat du Sénégal à des armateurs espagnols et qui a conclu à l’infraction de pollution de la mer par le navire était assez symptomatique. La pêche durable a aussi été abordée par le Projet.
L’article 18 est en phase avec le processus engagé par le Sénégal avec le décret no 2013-881 du 20 juin 2013 portant création de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE). A travers cette dernière, il s’agit d’associer les populations et les collectivités dans tout projet minier et surtout de leur faire bénéficier des bienfaits des projets en renforçant la bonne gouvernance et la transparence dans la gestion des revenus que l’Etat et ses démembrements tirent de l’exploitation des ressources minérales, en mettant à la disposition du public le récapitulatif des versements effectués par les sociétés minières. Ce qui devrait permettre aux citoyens d’exercer un contrôle effectif sur l’utilisation des ressources naturelles du terroir.
L’érection de l’étude d’impact environnementale et sociale en norme constitutionnelle est aussi à saluer (art. 19 in fine), justifiant la garantie du droit à un environnement sain. Là aussi, le fait d’avoir seulement insisté sur cet outil préventif en oubliant les autres outils d’évaluation environnementale limite le champ d’application de l’évaluation envisagée. Toutefois, cette critique peut être tempérée par les articles 41 et 55, intégrés dans le Titre II relatif aux libertés fondamentales, droits et devoirs du citoyen, qui constituent la substance environnementale de l’avant-Projet.
Il est nécessaire de citer l’article 41 en intégralité :
« Chacun a droit à un environnement sain.
Les Pouvoirs publics ont l’obligation de préserver et de restaurer les processus écologiques essentiels et de pourvoir à la gestion responsable des espèces et des écosystèmes, de préserver la diversité et l’intégrité du patrimoine génétique, d’exiger l’évaluation environnementale pour les plans, projets ou programmes, de promouvoir l’éducation environnementale et d’assurer la protection des populations dans l’élaboration et la mise en œuvre des projets et programmes dont les impacts sociaux et environnementaux sont significatifs ».
L’article 42 prolonge un tel droit à l’accès de toutes les ressources naturelles, notamment foncières.
Le droit a un environnement sain a fait l’objet d’une constitutionnalisation avec l’article 8 de la loi no 2001-03 du 22 janvier 2001 portant Constitution. L’avant-Projet de Constitution propose en réalité une Charte de l’environnement avec des droits et des devoirs. Le droit à un environnement sain est garanti à côté du devoir de protection de l’environnement. Le principe de prévention est reconnu à travers l’évaluation environnementale, le principe de précaution est mis effleuré à travers la préservation de l’intégrité du patrimoine génétique, le principe de participation est à nouveau rappelé, ainsi que l’éducation environnementale. Les devoirs sont en particuliers rappelés par l’article 55 qui exige que tout citoyen participe à la préservation des ressources naturelles et de l’environnement du pays et œuvre pour le développement durable au profit des générations présentes et futures.
Cet effort des rédacteurs du Projet est à saluer. Mais, il faudra aussi se demander, s’ils ne devaient pas avoir un peu plus d’audace sur certains points. Il suffit d’en citer simplement deux :
Les rédacteurs de l’avant-Projet ont fait leur part de partition sur la question de la protection de l’environnement. La mise en oeuvre ou la justiciabilité de ce droit est une autre question et c’est pour cette raison qu’il est nécessaire de faire adopter l’Avant-Projet dans un premier temps pour pouvoir créer les conditions d’une société tournée vers l’objectif de développement durable renforçant par la même occasion, la loi no 2001-01 du 15 janvier 2001 portant Code de l’environnement.
Dr Moustapha Ngaido
Juriste environnementaliste
Le 20 avril 2014
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